A recente Reforma Tributária, materializada na Emenda Constitucional nº 132/2023, recolocou a Administração Tributária no centro do debate institucional brasileiro. E isto porque, mais do que um conjunto de mudanças no sistema tributário, o novo arranjo constitucional reafirma um ponto que, embora previsto desde 1988, ainda não foi plenamente compreendido: a Administração Tributária é uma instituição essencial à realização dos objetivos do Estado Social e Democrático de Direito.
Essa compreensão não é nova no plano normativo. O artigo 37, XXII, da Constituição da República, desde a Emenda Constitucional 42, de 2003, já estabelece que as administrações tributárias são atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, com garantia de recursos prioritários e atuação integrada. A essencialidade da instituição foi assegurada, ainda, mediante a possibilidade de vinculação de recursos decorrentes da arrecadação de impostos, nos termos do art.167, IV, da Constituição. Esse é um dado interessante: apenas saúde, educação e administração tributária são atividades que possuem autorização constitucional para contar com verbas vinculadas. É o reconhecimento, pelo constituinte, de que sem Administração Tributária estruturada não há como viabilizar a arrecadação dos recursos necessários à implementação e manutenção dos objetivos constitucionais.
O que a Reforma Tributária faz, então, é densificar as normas já existentes, determinando uma reestruturação institucional mais profunda, inclusive por meio da previsão de uma Lei Orgânica Nacional, conforme estabelece o art. 37, § 17. Ainda, os servidores da Administração Tributária têm reconhecido seu status de carreira típica e exclusiva, já que a partir de 2027 terão o valor do subsídio do Ministro do STF como teto para o cálculo de sua remuneração (art. 37, § 18), sem aplicação de qualquer subteto, como já ocorre com os demais servidores das carreiras jurídicas.
Essa centralidade da Administração Tributária, sua essencialidade e as prerrogativas que o texto constitucional lhe confere devem ser compreendidos a partir da premissa de que se trata de uma instituição diretamente vinculada à realização dos direitos fundamentais e, como antes referido, dos objetivos da República previstos no art. 3º, do texto constitucional.
Com efeito, a modelagem de Estado Social conformada na Constituição de 1988, que impõe ao poder público o dever de garantir condições de desenvolvimento social, econômico e ambiental para todas e todos, impõe a previsão de meios que viabilizem as ações do poder público. Nesse contexto, a atividade tributária assume função estratégica, pois é o que viabilizará financeiramente a atuação estatal.
Assim, a finalidade precípua das Administrações Tributárias da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal é assegurar o ingresso de recursos na medida e forma previstas em lei, para que o Estado cumpra o imperativo constitucional de desenvolvimento e promova uma sociedade livre, justa, solidária, próspera e sustentável.
Essa formulação revela um ponto essencial, que parece escapar à compreensão dos governantes: não há como realizar os direitos fundamentais previstos no texto constitucional assim como não há como assegurar os serviços de infraestrutura exigíveis para o desenvolvimento do país sem que haja financiamento público adequado. Direitos como saúde, educação, segurança, assistência social e políticas ambientais dependem diretamente da capacidade estatal de arrecadar de forma eficiente, justa e transparente.
Mas não apenas os direitos sociais justificam a essencialidade das funções realizadas pela Administração Tributária. A qualidade da infraestrutura econômica, a construção e preservação de estradas, portos, aeroportos, a qualidade e eficiência de serviços como energia, saneamento e até mesmo as condições ideais de conectividade digital também são atividades que dependem da capacidade arrecadatória do Estado. São os investimentos públicos nestes setores que reduzem custos logísticos, aumentam a competitividade das empresas, atraem investimentos e viabilizam a atividade produtiva em escala.
Uma Administração Tributária eficiente, nesse cenário, apresenta-se como condição para o incremento das políticas públicas que conformam direitos fundamentais sociais, mas também é essencial para propiciar um ambiente de negócios estável, previsível e competitivo internacionalmente.
Essas são as premissas que deverão nortear a edição da Lei Orgânica da Administração Tributária na esfera nacional. Essa Lei, que vem sendo carinhosamente chamada de LOAT pelos integrantes das Administrações Tributárias, deverá criar um modelo institucional mais robusto, que organize a estrutura do órgão, que discipline o exercício de suas atribuições e que assegure um regime jurídico especial para os seus servidores, integrantes de carreiras típicas de Estado. Regime este que deverá assegurar não só os direitos e deveres de tais agentes públicos, mas também as prerrogativas que lhe devem ser asseguradas de maneira a atuarem em prol do interesse público.
Antes de adentrar na matéria que deverá ser objeto de regulamentação através da LOAT nacional é importante referir que tal legislação deverá tratar de normas gerais, cabendo aos Estados e Municípios a regulamentação local, a partir de suas peculiaridades e necessidades especificas.
Assim, as normas constitucionais antes citadas, ainda, permitem identificar três pilares que deverão estar presentes na LOAT nacional: autonomia, capacidade operacional e integridade.
Quanto à garantia de autonomias, é imprescindível o reconhecimento da Administração Tributária como instituição permanente, dotada de autonomia técnica, administrativa e financeira. Trata-se, possivelmente, do ponto de maior resistência à implementação da LOAT, sob o argumento de que tal configuração implicaria a criação de um órgão marcado por privilégios corporativos. Essa leitura, contudo, não se sustenta. Não se trata de conferir privilégios, mas de assegurar condições institucionais mínimas para o exercício qualificado de funções essenciais ao Estado, conforme reconhecido no texto constitucional (art. 37, XXII).
Deste modo, quanto à autonomia administrativa trata-se de prerrogativa que confere à instituição capacidade de organizar sua estrutura, definir fluxos internos e gerir seus recursos humanos de forma coerente com suas atribuições. A autonomia técnica, por sua vez, é o que resguarda a atuação contra interferências indevidas, garantindo que as decisões, em especial aquelas decorrentes do exercício do poder de polícia fiscal, sejam orientadas por critérios técnicos. Já a autonomia financeira viabiliza o planejamento de longo prazo e a execução de investimentos indispensáveis, seja na capacitação de servidores, seja na manutenção de infraestrutura compatível com o nível de complexidade das atividades desempenhadas. Sem essas três dimensões operando de forma integrada, a atuação da Administração Tributária tende a se tornar fragmentada, vulnerável e, em última análise, ineficiente.
Ainda no que se refere à sustentabilidade financeira da instituição, defende-se que a LOAT deverá prever recursos prioritários para a Administração Tributária, inclusive com os citados mecanismos de vinculação de receitas. Estes instrumentos, aliados à autonomia financeira antes citada, é a estratégia que permitirá a modernização, a capacitação e o desenvolvimento tecnológico.
Em um contexto de economia digitalizada e de crescente sofisticação das operações fiscais, que também serão realizadas quase que inteiramente no espaço digital, a atuação das Administrações Tributárias passou a depender ainda mais de infraestrutura tecnológica adequada, integração de bases de dados e capacidade analítica, conforme estudo de Giulia Andrade. Não se trata mais de um aparato meramente instrumental, mas de um pressuposto de efetividade da própria função arrecadatória e fiscalizatória. A ampliação do volume de dados, a velocidade das transações e a transnacionalidade das operações impõem um novo padrão de atuação estatal, incompatível com estruturas precárias ou fragmentadas.
É preciso reconhecer que a simplificação do sistema tributário, com a unificação dos tributos, não corresponde à simplificação das funções exercidas pela Administração Tributária. Ao contrário, a nova sistemática adotada exige uma Administração Tributária que irá desenvolver atividades cada vez mais complexas, preditivas, cada vez mais dependentes de inteligência fiscal.
Nesse cenário, a insuficiência de meios materiais, tecnológicos e humanos não constitui apenas uma limitação administrativa, mas um fator que compromete diretamente a capacidade do Estado de exercer o poder de polícia fiscal de forma justa e eficiente. Como apontado no debate contemporâneo sobre transformação digital e capacidade institucional, a ausência de investimento e de meios de coordenação tecnológica tende a gerar assimetrias informacionais. Esse quadro, no âmbito da Administração Tributária, a falta de recursos fragiliza a fiscalização e amplia os riscos de inefetividade normativa sobretudo diante de agentes econômicos altamente estruturados e inseridos em ambientes digitais complexos.
Esse movimento dialoga diretamente com a transformação digital do Estado e com a ideia de governo como plataforma, bem tratada, no Brasil, por Juarez Freitas. A Administração Tributária passa a operar em um ambiente de dados, no qual a capacidade de processamento, análise e interoperabilidade define o grau de efetividade das políticas públicas. Daí a necessidade primordial de assegurar os recursos necessários para a Administração Tributária acompanhar os novos desafios impostos por esse novo mundo de interconectividade e de hiperconectividade, atravessado pela 5ª Revolução Industrial, a era da pretensa colaboração harmoniosa entre humanos e máquinas. Sobre este tema, para uma análise inicial, indica-se o relatório Industry 5.0: Towards a Sustainable, Human-Centric and Resilient European Industry, editado pela Comissão Europeia em 2021.
Ademais, a Reforma Tributária também avança em relação a um novo modelo de pacto federativo, já bastante debatido por Marta Teresa da Silva Arretche. A nova modelagem prevê que a atuação das Administrações Tributárias da União, dos Estados, Municípios e do Distrito Federal deverá ser realizada de forma integrada, a partir da definição de regras gerais pelo Comitê Gestor. Trata-se da adoção do modelo do federalismo por cooperação ou do que a teoria administrativista vem chamando de concertação administrativa interorgânica, tomando-se por referência a obra de Eurico Bitencourt Neto.
Nesta nova sistemática, rapidamente apresentada, a ausência de infraestrutura adequada e de capacitação dos servidores implicará em grave ineficiência na fiscalização, na arrecadação e no controle. Por isso, é imperioso assegurar para a Administração Tributária a buscada autonomia financeira e recursos prioritários, estratégia que viabilizará o melhor e mais eficiente exercício de suas atividades visando o atendimento do interesse público.
Mas também é importante que a LOAT se preocupe com a estruturação de órgãos de controle e integridade, como auditoria, corregedoria e ouvidoria, reforçando mecanismos internos de accountability e alinhamento com padrões de governança pública. Auditorias bem estruturadas permitem avaliar a consistência dos procedimentos e a correta aplicação da legislação. Corregedorias atuantes asseguram a apuração de desvios e a responsabilização de condutas incompatíveis com a função pública. Ouvidorias efetivas, por sua vez, abrem canais de diálogo com a sociedade, ampliando transparência e confiança institucional e promovendo a administração pública participativa, defendida dentre tantos por Caroline Muller Bitencourt.
Esse arranjo institucional cumpre uma dupla função. De um lado, protege o próprio servidor, ao estabelecer parâmetros claros de atuação, reduzindo espaços de interferência indevida. De outro, protege o contribuinte, ao assegurar que o exercício do poder de polícia fiscal será exercido dentro dos limites jurídicos estabelecidos, com controle, previsibilidade e em respeito ao regime constitucional.
A LOAT também deverá prever um regime de deveres, direitos e garantias para os servidores de suas carreiras específicas e exclusivas de Estado. Deverá ser prevista a responsabilização pessoal em caso de dolo ou erro grosseiro, mas também mecanismos que possam assegurar, no exercício cotidiano, a sua autonomia técnica. É o que vai proteger o agente público de pressões indevidas, especialmente em atividades sensíveis como fiscalização e constituição do crédito tributário. Tais institutos, longe de configurarem privilégios, traduzem um modelo institucional alinhado com o que a Constituição exige, ou seja, uma Administração Tributária capaz de atuar com eficiência, imparcialidade e segurança jurídica.
Fortalecer a Administração Tributária enquanto instituição essencial, portanto, não significa apenas estabelecer bases para aumentar a arrecadação. Significa, sobretudo, promover justiça fiscal. Com efeito, a legitimidade do sistema tributário depende da percepção de equidade. A atuação eficiente da Administração Tributária combate a evasão, reduz distorções e fortalece a confiança social nas instituições. Por outro lado, a ausência de estrutura adequada favorece seletividade, ineficiência e desigualdade na aplicação das normas tributárias.
Esses, portanto, os motivos que tornam imperativo a edição da Lei Orgânica da Administração Tributária nos parâmetros aqui brevemente desenhados.
Vale mencionar que mesmo antes da Reforma Tributária, vários entes federativos já editaram as suas Leis Orgânicas locais, como por exemplo os Estados do Rio Grande do Sul, Pernambuco, Pará, Acre, Rio Grande do Norte e Ceará. Dentre os Municípios cite-se Goiânia, Belém, Tijucas do Sul, Brusque, Águas de São Pedro, Monsenhor Paulo, Marilândia, dentre outros.
A defesa da Lei Orgânica da Administração Tributária, portanto, é uma discussão que não pode ser reduzida a interesses corporativos dos servidores ou, ainda, finalidades meramente arrecadatórias. Trata-se de uma imposição constitucional que corresponde a uma demanda estrutural do Estado brasileiro, diretamente relacionada à sua capacidade de financiar direitos, implementar políticas públicas e sustentar o próprio pacto constitucional.
Nesse contexto, o objetivo é que a LOAT nacional, assim como as Leis Orgânicas das Administrações Tributárias locais, possa estabelecer as bases para a reconstrução da Administração Tributária a partir de postulados democráticos, compreendendo tal instituição como essencial para a gestão pública brasileira. A racionalização de suas funções, exercidas com autonomia, aliada a uma estrutura moderna, eficiente e orientada por padrões de integridade, não apenas qualifica a atuação estatal no exercício do poder de polícia fiscal, mas amplia sua capacidade de gerar receitas de forma legítima e sustentável. Em última análise, é essa arquitetura institucional que irá viabilizar a realização das políticas públicas e o atendimento das demandas sociais e econômicas em um ambiente de crescente complexidade econômica e tecnológica.
