No último dia 5 de fevereiro, o ministro Flávio Dino determinou que os Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, revisem no prazo de 60 dias as verbas pagas a agentes públicos que eventualmente extrapolem o teto constitucional. A decisão foi proferida em ação ajuizada pela Associação de Procuradores Municipais de São Paulo (Reclamação 88.319). Decisão similar, também monocrática, foi proferida pelo Ministro Gilmar Mendes, na concessão da liminar na ADI 6.006. A eficácia das medidas propostas pelos Ministros, no entanto, ultrapassam os casos concretos e reafirmam entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal sobre a natureza vinculante do artigo 37, XI, da Constituição da República. Este dispositivo, desde a promulgação da Constituição em 1988, estabelece o teto remuneratório de todo o serviço público, norma que, segundo o Ministro, vem sendo descumprida pelo pagamento de supostas verbas indenizatórias, os famosos penduricalhos. Em sessão colegiada realizada no dia 25 de fevereiro, o plenário do STF deu início à análise das decisões monocráticas. O julgamento, no entanto, foi suspenso. A suspensão, ainda que não tenha esvaziado a eficácia das medidas liminares concedidas, já tem sido entendida como um mecanismo que irá permitir uma análise mais ampla de todos os casos em que o tema é discutido, bem como uma articulação de diversas instâncias governamentais para uma solução que seja aceita pela coalisão de forças institucionais. O julgamento deve ser retomado no dia 25 de março.
A controvérsia não é nova e tampouco meramente financeira. Trata-se de questão estrutural do regime constitucional da Administração Pública, que traz implicações sobre todo o funcionalismo, em especial os servidores do alto escalão.
O teto constitucional como norma de eficácia plena
O precitado art. 37, XI, da Constituição, estabelece que a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos não poderão exceder o subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. A norma, pela redação adotada, não deixa espaço para o pagamento de quaisquer outras vantagens fora do teto fixado, prevendo expressamente que nele estão incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza.
Como já pacificado pela doutrina e jurisprudência, trata-se de norma de eficácia plena e aplicabilidade imediata, não dependendo de regulamentação para produzir seus efeitos. Tal comando normativo vincula todos os Poderes e todos os entes federativos.
A norma do referido artigo, como concebida pelo Poder Constituinte Originário, integra o núcleo estruturante do regime jurídico-administrativo e concretiza princípios centrais do regime jurídico administrativo: a legalidade, ao submeter a remuneração dos servidores a parâmetros objetivos, previamente fixados; a moralidade e a impessoalidade, ao impedir construções remuneratórias personalizadas ou casuísticas; a isonomia, ao assegurar que o exercício da função pública se desenvolva dentro de balizas comuns remuneratórias; e a responsabilidade fiscal, ao impor racionalidade e previsibilidade aos gastos públicos.
Mais do que um limite em torno do valor das remunerações, portanto, o teto constitucional foi concebido como instrumento de afirmação do princípio republicano. Em diversos precedentes, o Supremo Tribunal Federal tem ressaltado que a fixação de um teto nacional busca evitar distorções remuneratórias incompatíveis com a igualdade e com a ideia de serviço público como função exercida em nome da coletividade. Para superar uma realidade de supersalários e de penduricalhos que integravam a remuneração dos então servidores públicos, o constituinte de 1988 estabeleceu o teto como mecanismo estrutural de contenção de privilégios, de preservação do equilíbrio das contas públicas e de proteção da confiança social nas instituições, traduzindo-se desde 1988 como norma que visa assegurar a governança do sistema remuneratório.
A tensão constitucional: remuneração X indenização
Apesar da clareza do texto constitucional, desde a promulgação da Constituição da República houve intenso debate em torno das chamadas verbas indenizatórias. A tese que prevaleceu foi a de que valores referentes ao décimo terceiro, um terço de férias e diárias, por exemplo, por ostentarem natureza de indenização, não integram a remuneração ou o subsídio dos agentes públicos. Tal entendimento decorre da própria lógica do sistema: indenização não se confunde com contraprestação por serviços prestados ou com acréscimo patrimonial, mas trata-se ou de norma expressa pelo próprio constituinte (no caso do décimo terceiro e terço de férias) ou de recomposição de despesa efetivamente realizada no interesse do serviço público. Por tais razões, tais verbas não são computadas para efeitos de aplicação do teto e, também, sobre elas não incide a cobrança de imposto de renda.
Contudo, dois fatores centrais fizeram com que tais verbas sejam criadas em todos os níveis da Administração Pública, sendo muitas vezes artificialmente qualificadas como indenizatórias, com o propósito de afastar a incidência do teto.
O primeiro motivo parece bem evidente: há uma discordância em relação ao valor fixado como teto e, assim, utiliza-se de tal artifício para se beneficiar determinados agentes públicos, instituindo-se supersalários, principalmente através de auxílios descabidos.
Alguns exemplos são paradigmáticos. O auxílio moradia, pago por muitos anos a magistrados, inclusive para aqueles que possuíam residência própria na cidade em que estavam lotados, para custear despesas com habitação. Há também o caso do auxílio paletó, recebido por Deputados do Rio de Janeiro e do Mato Grosso, dentre outros estados, para permitir a aquisição de vestimentas adequadas ao exercício de seus cargos eletivos.
Há, contudo, uma dimensão mais complexa que raramente é enfrentada: ao longo dos anos, o valor do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal — que serve de parâmetro para o teto remuneratório nacional — sofreu defasagem real em relação à inflação e à evolução das carreiras públicas. Essa defasagem produz efeitos sistêmicos. Como o teto é referenciado ao subsídio dos Ministros do STF, sua atualização impacta automaticamente toda a estrutura remuneratória do serviço público. A elevação formal do subsídio da Corte implica, de modo reflexo, aumento do limite máximo aplicável a todos os entes federativos e Poderes.
Nesse contexto, criou-se uma tensão orçamentária relevante. A correção direta do subsídio dos Ministros projeta efeitos financeiros amplos e imediatos sobre milhares de servidores que têm aplicado o chamado “redutor constitucional” à sua remuneração. Com efeito, em muitas carreiras a remuneração bruta ultrapassa o teto, mas o valor efetivamente pago é limitado por esse mecanismo de contenção. A consequência, portanto, é evidente: a atualização do teto reduziria o montante hoje retido mensalmente, gerando aumento real na remuneração de inúmeros agentes públicos.
Diante desse cenário, consolidou-se, ao longo do tempo, a prática de criação de parcelas indenizatórias ou benefícios específicos, que não repercutem automaticamente sobre toda a estrutura remuneratória nacional. Sob o ponto de vista fiscal, trata-se de solução menos expansiva do que a revisão formal do subsídio que serve de parâmetro para o teto.
O problema constitucional emerge quando tais mecanismos passam a operar não como indenização genuína, mas como instrumento indireto de recomposição remuneratória. Nesse momento, desloca-se o debate do campo orçamentário para o campo da fidelidade ao desenho constitucional. O teto foi concebido como limite objetivo e transparente. A sua erosão por vias paralelas compromete a coerência sistêmica do modelo.
Essa é, talvez, a questão mais delicada do debate: não se trata apenas de controlar excessos pontuais, mas de enfrentar uma distorção estrutural criada pela combinação entre defasagem do parâmetro constitucional e soluções remuneratórias fragmentadas.
De qualquer modo, a jurisprudência do STF é firme no sentido de que a natureza jurídica da verba não decorre da nomenclatura adotada. Além disso, a criação de parcelas indenizatórias exige previsão legal expressa. E, em qualquer caso, é vedado fraudar o teto mediante requalificação artificial de vantagens remuneratórias.
A decisão recente e a reafirmação da força normativa da Constituição
Ainda que sem enfrentar a questão de fundo, ao determinar a revisão nacional das verbas pagas acima do teto, o ministro Flávio Dino reafirma a autoridade de entendimentos reiterados do próprio Supremo Tribunal Federal. O dado relevante é a ampliação dos efeitos da decisão, sob fundamento de que tem havido o descumprimento reiterado da jurisprudência da Corte.
Um argumento recorrente invoca a autonomia federativa e a independência dos Poderes como óbice a intervenções dessa natureza.
Todavia, tais argumentos cedem em face da força normativa da Constituição. Como antes se afirmou: o artigo 37, XI, é norma de observância obrigatória por todos os Poderes de todos os entes federativos. A decisão proferida, portanto, não invade competência administrativa; ela assegura a supremacia constitucional.
Ainda que o tema implique um debate mais amplo, de maneira a assegurar que os agentes públicos possam ter, efetivamente, sua remuneração corrigida e sem distorções monetárias, não se pode afastar a conclusão clara de que o teto remuneratório não é cláusula ornamental. Assim, estabelecido o limite pela Constituição, cabe à Administração dar cumprimento à norma, sem artifícios para contorná-la.
As decisões em comento, deste modo, reafirmam o compromisso constitucional com a fixação de um limite único e objetivo e nacional para a remuneração dos agentes públicos, reforçando a premissa de que, em um Estado Democrático de Direito, a criatividade administrativa não pode se sobrepor à Constituição.
Entretanto, soluções simplificadoras dificilmente dão conta de problemas complexos. É necessário reconhecer que a defasagem histórica do subsídio que serve de parâmetro para o teto constitucional produz distorções sistêmicas. O modelo concebido pelo constituinte pressupõe que o valor do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal reflita, de maneira transparente, a retribuição institucional do cargo, funcionando como referência legítima para toda a estrutura remuneratória do Estado. Como se tem visto, desde 1988, quando essa atualização não ocorre de forma direta e estruturada, abre-se espaço para mecanismos compensatórios fragmentados, que tensionam o desenho constitucional e enfraquecem a coerência do sistema. A preservação do modelo pensado pelo constituinte originário exige transparência, responsabilidade fiscal e enfrentamento institucional do tema.
