As garantias parlamentares são conquistas constitucionais muito importantes para a democracia brasileira e estão resguardadas em nossa Constituição de 1988. Dentre as prerrogativas parlamentares, a liberdade de conformação é elemento de suma relevância para que os legisladores possam, dentro dos limites constitucionais, inovar em nosso ordenamento jurídico, promover ajustes normativos e atualizações das leis que orientam as condutas das pessoas que estão em nosso país.
A liberdade de conformação parlamentar trata do espaço de escolha política e normativa que os legisladores dispõem para promover a elaboração de normas e tomar decisões parlamentares. Os parlamentares não estão presos a apenas uma solução legislativa possível, podem escolher entre as alternativas possíveis, desde que sejam legítimas e dentro dos parâmetros estabelecidos pela Constituição.
A liberdade de conformação permite que decisões ideológicas sejam tomadas, os parlamentares foram eleitos com agendas e propósitos divergentes, logo, é normal que venham a ter perspectivas distintas sobre os mais plurais tópicos discutidos no âmbito parlamentar. Além do mais, a liberdade de conformação abre margem para eventuais equívocos, ou escolhas técnicas imperfeitas pelos parlamentares, especialmente dentro de temáticas complexas. Ainda, no que se trata da intervenção do Judiciário, em observância ao princípio da separação de poderes, recomenda-se a autocontenção do Judiciário, ou seja, a não interferência em matérias políticas que sejam justificadas racionalmente, mesmo que tais decisões não sejam aquelas que promovam da melhor maneira interesses republicanos.
Para que a discussão a respeito da qualidade (ou sua falta) de projetos de lei, uma das mais importantes atividades realizadas pelos parlamentares, possa alcançar alguma dimensão de objetividade, podemos utilizar alguns critérios que podem ser aplicados aos PLs, independentemente da origem, das justificativas e do espectro ideológico. A qualidade de um PL relaciona diversas dimensões: jurídica, econômica, política e democrática. De maneira mais estrutural, alguns aspectospodem ser considerados como a nitidez e precisão redacional, a coerência sistêmica, a proporcionalidade e a efetividade. Também é possível realizar uma análise de impacto legislativo, considerando o impacto econômico, fiscal, social e ambiental de uma lei.
Em uma perspectiva habermasiana, devemos considerar o processo deliberativo racional, que conte com a participação efetiva de todos aqueles que potencialmente tenham interesses envolvidos, ou qualquer um que possa apresentar argumentos na arena deliberativa. Também podemos formular a questão singela, no sentido de se as leis atendem efetivamente aos interesses do povo.
Podemos, portanto, estabelecer controles a respeito de diferentes dimensões da lei, o trajeto a ser transcorrido é o que nominamos a “toca do coelho”, cada camada pode ser adensada e indagada e se divide da seguinte maneira:constitucionalidade: a lei respeita direitos fundamentais e à Constituição? nitidez: é compreensível pelas pessoas? necessidade: existe um problema real que justifique a criação legislativa? efetividade: há alguma demonstração racional ou evidência empírica sobre o funcionamento da lei? minorias: existem grupos sub-representados (minorias) envolvidos ou atingidos pela lei? transparência: houve lobby, interesses escusos ou não republicanos na edição da lei, o processo legislativo foi aberto e participativo? custos: análise pragmática das consequências da lei, considerando aspectos materiais, sociais e fiscais envolvidos pela lei.
O rol é exemplificativo e pode ser ajustado a diferentes prioridades políticas de um determinado país. A título exemplificativo, podemos submeter a esta metodologia o PL 4.395/2024, apresentado em 14/11/2024 pelo deputado Filipe Barros (PL/PR), que propunha, em síntese, alterar o limite de cobertura do Fundo Garantidor de Crédito (FGC) de R$ 250 mil reais para R$ 1 milhão, por CPF ou CNPJ, sob a alegação de alinhar o Brasil a práticas internacionais de proteção a depositantes.
Em uma primeira análise da dimensão constitucional, o projeto teria vício constitucional passível de discussão,qual seja: se seria possível alterar o FGC por lei ordináriaou exigiria lei complementar. O FGC é regulado por normas do CMN com base na Lei 4.595/1964, que tem status de lei complementar segundo jurisprudência do STF (RE 351.750). Embora o FGC seja entidade privada, a interferência legislativa ordinária em matéria reservada à regulação do CMN pode configurar vício formal, questão que o projeto não enfrenta. De outra sorte, seria possível afirmar a edição de lei ordinária que não viesse a abranger temática da Lei 4.595/1964.
A proposta possuía um vício de origem e possível prática de lobby, não seria um projeto de iniciativa parlamentar genuína, mas a manifestação de interesse privado de agente financeiro específico. O texto aparentava espelhar a denominada “Emenda Master”, proposta que a Polícia Federal conclui ter sido realizada nas dependências do Banco Master e entregue ao senador Ciro Nogueira. Talvez tal caso já fosse suficiente para trazer para a superfície o debate a respeito da prática do lobby no Brasil.
Na dimensão da nitidez, a ausência de justificativa técnica e econômica adequada poderia configurar falha na nitidezlegislativa. Por qual justificativa o valor dos CDBs deveria ter limite fixado em R$ 1 milhão? Qual seria o impacto sobre a solvência do fundo em cenários de crise? Quem arcaria com os custos da ampliação da cobertura? Isso dificultaria na compreensão adequada da lei pelas pessoas e qual o interesse público dos destinatários estaria sendo promovido.
Na dimensão da necessidade, não se encontra aqui um problema público e real, documentado, que justificasse a necessidade da lei – encontra-se o oposto. A Emenda Master original foi apresentada em 2023 e rejeitada pelo relator da PEC, senador Plínio Valério. O PL de Filipe Barros surgiu em 2024 como uma segunda tentativa de aprovação do mesmo conteúdo por via legislativa ordinária. Isso sugere que o projeto não nascia de uma demanda social orgânica, mas de uma estratégia de contornar uma derrota política anterior.
Sobre o quesito da efetividade e das minorias, talvez seja o critério mais revelador, pois se perguntarmos “quem se beneficiaria?” ou “qual o impacto nas capacidades reais das pessoas?”, teríamos como resposta que o atual valor de R$ 250 mil por CPF protege já uma ampla maioria de depositantes no Brasil. A elevação do limite para R$ 1 milhão beneficiaria apenas investidores de alta renda e pessoas jurídicas com grandes volumes aplicados.
A prática do Banco Master indicava a fragmentação dos CDBs em vários CPFs, com a finalidade de se enquadrar no limite dos R$ 250 mil do FGC. A ampliação do limite poderia socializar perdas privadas de um único banco. Nem mesmo em uma análise utilitarista haveria uma justificativa, pois o PL visava favorecer um número reduzido de grandes investidores e, em especial, de um banco específico que notoriamente já estava em dificuldades.
No quesito transparência, dentro do modelo habermasiano, uma lei legítima exige processo deliberativo aberto e racional. Aqui há dois problemas sérios: a semelhança com a emenda de Ciro Nogueira, e a retirada reativa do projeto de lei – pois o deputado pediu a retirada do mesmo em 02/02/2026 –, após o escândalo do Banco Master ganhar notoriedade, não por convicção política, técnica ou por um fundamento jurídico.
A respeito dos custos, não existe qualquer registro da análise de impacto legislativo que acompanhe o projeto.Além disso, a ampliação da garantia do FGC sem um estudo de impacto atuarial sobre o fundo seria uma falha técnica primária. O projeto não apresenta estimativa de impacto financeiro nem indica como o FGC seria capitalizado para honrar a cobertura ampliada, em desacordo com o art. 113 do ADCT e com o Decreto 10.411/2020, que exigem análise de impacto para proposições com efeitos econômicos relevantes.
Ao adentrarmos a toca de coelho do PL 4.395/2024, com a aplicação dos critérios objetivos discutidos, pode-se constatar que ele apresenta falhas graves em quase todas as dimensões substantivas. A retirada do projeto pelo próprio autor, diante da pressão pública, não o exime de questionamentos — e ilustra exatamente o que Habermas chamaria de ausência ou déficit de razões públicas no processo legislativo.
