A 2ª Inspetoria de Controle Externo (ICE) do Tribunal de Contas (TC) do Estado do Paraná pediu a anulação do certame que selecionou nove grupos empresariais para o programa Parceiro da Escola e a abertura de um novo edital. O programa prevê a terceirização da gestão de 93 colégios estaduais. Entre as irregularidades apontadas, a 2ª ICE verificou que há interferência na área pedagógica das escolas.
A auditoria da 2ª ICE, que tem o conselheiro do TCE Maurício Requião como superintendente, indicou ainda como irregulares a contratação por credenciamento, a impossibilidade de apuração de despesas com pessoal e a ausência de obrigação de recolhimento das obrigações previdenciárias por parte das contratadas, o que poderia gerar ônus para o Estado (leia abaixo as irregularidades). Segundo a Inspetoria, as inconsistências apontadas “não podem ser sanadas sem a realização de novo edital”.
A Secretaria de Estado da Educação (Seed) dividiu 177 escolas que poderiam ser terceirizadas em 15 lotes, com a previsão de repassar R$ 1,8 bilhão à iniciativa privada em quatro anos. O grupo Salta, que tem entre seus acionistas o bilionário Jorge Paulo Lemann, venceu os 15 lotes, mas o edital determina que cada grupo só poderá assumir cinco.
Na consulta à comunidade escolar, que terminou na segunda-feira (9), 84 escolas rejeitaram a terceirização. O governo pretende terceirizar as dez que aceitaram a adesão ao Parceiro na Escola e as 83 em que o quórum da consulta não foi atingido.
Em outubro, outra auditoria da 2ª da ICE indicou sete irregularidades nas duas escolas apontadas pelo governo do Paraná como modelos para o programa de terceirização. Após consulta às comunidades escolares de 27 estabelecimentos em 2022, só duas aceitaram a terceirização, nos colégios Anibal Khury, em Curitiba, e Anita Canet, em São José dos Pinhais.
No mês passado, a deputada Ana Júlia (PT) denunciou que a empresa Apogeu Mágico, que administra o Colégio Anita Canet, recebeu R$ 6 milhões do governo de Ratinho Júnior sem prestar contas. Segundo ela, a prestação de contas não está prevista no contrato. O governo ainda não respondeu o pedido de informações da parlamentar.
Em relação ao novo edital, a 2ª ICE afirmou que existe uma “zona cinzenta” entre as gestões administrativa e pedagógica, o que poderia gerar interferência na parte pedagógica. “O que se observa é uma zona cinzenta entre gestão pedagógica e gestão administrativa financeira da contratação, fragilizando a execução contratual, bem como inobservância às regras orçamentárias e aos limites de atuação entre Administração Pública e a esfera privada”, afirma o relatório da auditoria.
Veja as irregularidades apontadas pela 2ª ICE no edital 17/2024, que trata do programa Parceiro da Escola:
Contratação por credenciamento
A Seed selecionou as empresas por meio de um credenciamento, com critérios próprios. Para a 2ª ICE, o modelo de contratação desrespeita a Lei nº 14.133/21. “Tal instrumento exige condições específicas que não se encontram contempladas no edital, comprometendo, assim, a sua adequação ao objeto almejado”, diz o relatório.
A 2ª ICE destaca ainda que os contratos terão vigência de quatro anos, com possibilidade de prorrogação. “A lógica de credenciamento e a sua natureza de precariedade voltada para contratos de curta duração e flexibilidade na alternância de fornecedores, não oferece as condições de estabilidade e previsibilidade financeira para contratos com obrigações complexas que incluem investimentos em obras e serviços de engenharia e, portanto, demandam um fluxo de investimentos para a aquisição de bens, materiais e intervenções de infraestrutura”.
Além do mais, de acordo com a auditoria, o próprio edital derruba a tese da inexigibilidade de licitação – quando o poder público contrata uma empresa que presta um serviço exclusivo no mercado. “Pelas regras do certame, uma empresa credenciada assumirá um ou mais lotes em detrimento das demais credenciadas pelo prazo de quatro anos, prorrogáveis, o que evidencia a natureza concorrencial do objeto. Esse aspecto, combinado à vigência contratual plurianual, demonstra a inobservância do princípio da não exclusividade”.
Ausência de definição de responsabilidades
Para a 2ª ICE, há “ausência de precisão na caracterização dos serviços a serem contratados e na definição clara das responsabilidades das partes envolvidas”. A auditoria apontou que “os documentos apresentam imprecisões nas responsabilidades e nas condições de exigibilidade, gerando incertezas quanto à efetiva prestação de serviços. O uso de termos imprecisos e cláusulas abertas dificulta a identificação clara das atribuições de cada parte”.
Um exemplo é o fornecimento de alimentação, cuja “maior parte” ficaria sob responsabilidade da Fundepar (Instituto Paranaense de Desenvolvimento Educacional). “A cláusula, ao utilizar o termo ‘maior parte’, define de forma imprecisa as responsabilidades do Fundepar e da contratada no fornecimento dos gêneros alimentícios. Tal grau de indefinição pode gerar divergências na execução contratual, permitindo que uma das partes alegue omissão ou discrepância entre o fornecimento planejado e o realizado”.
Desrespeito ao princípio da igualdade
Segundo o relatório da auditoria, o edital estabelece “pontuação diferenciada com base em critérios de preferência”, em desacordo com o princípio da igualdade nas concorrências públicas.
“O instrumento convocatório estabelece pontuação diferenciada para credenciados que operam nos municípios e regiões abrangidos pelos Núcleos Regionais de Educação e que demonstrem experiência em contratações públicas com prazo superior ao limite legal, criando condição privilegiada baseada em critérios de preferência, sem apresentar justificativa clara para essas diferenciações”.
A 2ª ICE lembrou ainda que a Lei nº 14.133/21 determina a preferência pela contratação de microempresas e empresas de pequeno porte e “que os critérios de preferência devem restringir-se à resolução de situações de desempate entre propostas equivalentes”. “Dessa forma, a ampliação ou desvio das hipóteses expressamente previstas na lei nacional configura violação ao ordenamento jurídico vigente, comprometendo a legalidade do instrumento convocatório”.
Execução indireta ilegal
Os auditores do TC afirmaram que o edital extrapola a autorização legal e prevê que a as empresas contratem professores. “Verifica-se que o detalhamento do objeto dispõe de itens que extrapolam a autorização legal para execução indireta de serviços, pela previsão de contratação de professores e profissionais da função pedagógica. Assim, há divergência entre o disposto no edital e a lei que institui o Programa Parceiro da Escola”.
Com essa previsão, afirma a 2ª ICE, o edital extrapola o previsto na lei que instituiu o programa Parceiro da Escola, aprovada em junho deste ano pela Assembleia Legislativa do Paraná. “Dessa forma, constata-se que o objeto da contratação definido em edital excede os limites definidos pela Lei nº 22.006/24 que institui o Programa Parceiro da Escola. O chamamento público, além de abranger funções administrativas e financeiras, prevê a contratação de credenciados para o suprimento de funções pedagógicas e de ensino”.
Impossibilidade de apuração das despesas com pessoal
A 2ª ICE afirmou que a ausência de informações sobre os custos compromete a análise sobre a conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
“A remuneração baseada em custos globais do Programa, aliada à indisponibilidade de dados segregados, compromete a análise de conformidade para fins de apuração dos limites de despesa com pessoal, conforme previsto no artigo 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)”.
A auditoria diz ainda que pode haver “subestimativa” de despesas. “Além da indisponibilidade de dados segregados comprometer a verificação do cumprimento dos limites legais estabelecidos para despesas com mão de obra terceirizada, a ausência de detalhamento impede a adequada classificação contábil dos valores, comprometendo a confiabilidade das demonstrações da Seed, condição que pode favorecer a subestimativa de despesas específicas”.
Ausência de demonstração de custos
Para a 2ª ICE, não houve modelagem econômico-financeira baseadas em custos unitários. “A remuneração do parceiro contratado foi definida com base no gasto orçamentário sem que tenha sido desenvolvida modelagem econômico-financeira baseada na formação de custos unitários de cada um dos grupos de serviços componentes da solução, previstos no item 3 do Termo de Referência”.
Não inclusão de bens sob guarda do contratado no valor da garantia
“Conforme estabelecido no Termo de Referência e na minuta Contratual, o credenciado do programa Parceiros da Escola ficará como depositário e terá como obrigação manter sob sua guarda com zelo, a partir da data da assinatura do contrato, todos os equipamentos, aparelhos e mobiliários confiados”, diz o relatório. “Nesses termos, a Seed deve promover a inclusão dos valores dos bens entregues à clausula de previsão de garantia da execução, em consonância ao estabelecido pelo art. 101 da Lei nº 14.133/21”.
Ausência de comprovantes de recolhimento de obrigações previdenciárias
Os auditores afirmam que o edital “carece de previsão acerca de um modelo estruturado de gestão e fiscalização contratual, bem como de disposições que garantam a prestação regular de contas quanto ao cumprimento das obrigações trabalhistas, previdenciárias e sociais por parte da contratada, relacionadas aos serviços executados com dedicação exclusiva de mão de obra. Ademais, não são contemplados mecanismos de salvaguarda destinados a prevenir eventuais falhas na fiscalização, evitando, assim, a responsabilização da Administração Pública.”
Inadequação dos instrumentos de reajustamento e de repactuação
A definição de apenas um único índice de reajuste poderá gerar distorções no equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, indicou a 2ª ICE.
“Considerando que a contratação objeto do chamamento público envolve diferentes grupos de serviços, conforme item 3 – Descrição da Solução – Termo de Referência, observa-se que a definição de um único índice de reajustamento para todos os componentes pode trazer distorções no equilíbrio econômico-financeiro do contrato”.
Além disso, haveria situações conflitantes. “Além da condição generalista, o edital dispõe de previsões conflitantes. Conforme se demonstra a seguir, o item 8.1 do preâmbulo estabelece que para o reajuste do valor contratado será utilizado o Índice de Serviços de Telecomunicações – IST, enquanto o item 13.2 do Anexo I do Termo de Referência e a cláusula 5.1 da minuta do contrato administrativo definem a aplicação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA.”
Indicadores pedagógicos como fator de mediação
Segundo a auditoria, os indicadores pedagógicos seriam utilizados para fins de aferição. “Para fins de aferição e medição de faturamento, o edital prevê o uso de indicadores componentes do Instrumento de Medição de Resultados (IMR), os quais
responderiam pela remuneração variável da contratada. Entretanto, o IMR está composto de indicadores pedagógicos, enquanto as obrigações contratuais previstas são primordialmente de natureza administrativa financeira. Tal dissonância está em desacordo com o art. 419 do Decreto Estadual nº 10.086/22, que estabelece que o IMR deve abranger aspectos que estão diretamente sob o controle da contratada”.
Ausência de demonstração da necessidade a ser atendida
Os auditores do TCE concluíram que o Estudo Técnico Preliminar não deixa claras as necessidades a serem atendidas. “O Estudo Técnico Preliminar (ETP) não contempla elementos capazes de evidenciar, de forma clara e objetiva, a necessidade a ser atendida, nem fornece subsídios adequados para respaldar a escolha do gestor. Ademais, observa-se a ausência de uma análise comparativa que avalie a viabilidade técnica e econômica das possíveis soluções, o que compromete a fundamentação do processo decisório.
Novo edital
Por fim, a 2ª ICE pediu a anulação do certamente a abertura de um novo edital. “Considerando a gravidade das inconsistências ora apontadas e que elas não podem ser sanadas sem a realização de novo edital e novo Termo de Referência, requer-se a procedência da presente Representação, a fim de anular o Chamamento Público nº 17/2024, sendo que a eventual abertura de novo certame com objeto similar deverá considerar os apontamentos contidos nesta Representação”.
