A adoção do orçamento sensível a gênero no Paraná e a real proteção dos Direitos Fundamentais

Em 1984, na Austrália, foi elaborado, pela primeira vez, o orçamento com perspectiva de gênero, ocasião em que o governo do referido país conduziu uma análise do impacto do orçamento sobre as mulheres e meninas, com foco no gasto público (trata-se do uso de recursos públicos de forma a promover a equidade entre homens e mulheres). Referido estudo influenciou, posteriormente, a quarta Conferência Mundial sobre as Mulheres, realizada em Beijing, em 1995. A declaração produzida, ainda no ano de 1995, indicou a importância da definição e desenvolvimento de mecanismos institucionais, tais como o planejamento, a implementação, aplicação, supervisão e avaliação e a defesa de políticas públicas que abordem o tema gênero. Em outras palavras: a perspectiva de gênero, para o fortalecimento de mulheres, não deve ser trabalhada apenas no espaço legislativo, mas, também, no âmbito do planejamento, execução e controle das políticas públicas.

O debate, a respeito do Orçamento Sensível a Gênero, é intenso no Brasil hoje. Em 04 de dezembro de 2024, o Ministério do Panejamento e Orçamento Brasileiro, em conjunto com a ONU Mulheres, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) divulgou dois Manuais que pretendem auxiliar, tanto a União, como os Estados-Membros e os Municípios a implementarem os Orçamentos Sensíveis a Gênero. Trata-se do (i) Guia a respeito da “Transversalidade de Gênero nas Políticas Públicas e no Orçamento” (no caso, há ainda publicações envolvendo Igualdade Racial, Povos Indígenas, Crianças e Adolescentes e Meio Ambiente) e (ii) Guia sobre a “Transversalidade nas Políticas Públicas, no Plano e no Orçamento”. Tratam-se Manuais que indicam, de forma geral, os desafios, boas práticas de forma a efetivas políticas de gênero.

No caso do presente artigo, o foco é o Estado do Paraná. O texto legislativo eleito para análise é o Plano Plurianual (PPA) vigente ao longo dos anos de 2024-2027 (Lei Estadual nº 21.861/2023). Segundo a Constituição Federal, o PPA é o instrumento de planejamento orçamentário responsável por definir as diretrizes, os objetivos e as metas para a Administração Pública no tocante às despesas de capital e aos programas de duração continuada. O prazo de vigência é de 4 anos, coincidente ¾ com o mandato (artigo 165, inciso I, alínea a e artigo 35, §2º, inciso II do ADCT, ambos da CR/88). Trata-se, portanto, do planejamento a médio e longo prazo, indicador dos propósitos do governo.

No caso do Estado do Paraná, o PPA de 2024-2027 indicou 32 metas em relação às políticas de “mulheres”.  Em relação à igualdade racial, foram elencadas 21. O próprio instrumento destaca que não houve preocupação com tais temais ao longo do PPA de 2019-2023 (conforme quadro um) – o que demonstrou e comprovou o descaso do Estado do Paraná com os direitos fundamentais. Desta forma, não há dúvidas de que a indicação no PPA em questão, tanto de questões relacionadas às “mulheres”, quanto à raça foi um ponto positivo.

Contudo, a opção pelo conceito “mulher” já comprova a opção política em afastar o conceito de “gênero”, o que revela, por si só, uma restrição em relação às políticas públicas. Joan Scott esclarece que o conceito de gênero estuda acima de tudo, relações de poder nas relações sociais. Tais estudos implicam em quatro aspectos: (i) representações simbólicas; (ii) conceitos normativos; (iii) instituições e (iv) identidade subjetiva. Sendo assim, estudar o gênero significa estudar “um elemento constitutivo das relações sociais baseado nas diferenças percebidas entre os sexos; uma forma primeira de significar as relações de poder. As mudanças na organização das relações sociais correspondem sempre à mudança nas representações de poder, mas a direção da mudança não segue necessariamente um sentido único”. Logo, compreender o conceito de gênero garante ao Administrador Público um número maior de dados e informações para o desenvolvimento de políticas públicas de longo prazo efetivamente inclusivas (menciona-se, neste caso, a inclusão da população (LGBTQI+).

Ocorre, contudo, que a abordagem que se pretende aqui realizar  diz respeito aos obstáculos na construção de um PPA (e às críticas em relação ao PPA 2024-2027 do Estado do Paraná). De forma mais clara, um específico: o levantamento de dados e informações e como isso pode influenciar as políticas públicas.

Ponto fundamental a ser tratado – e que envolve o diagnostico de problemas envolvendo as “mulheres” - refere-se à metodologia de dados que fundamentaram as escolhas políticas do PPA 2024-2027. Segundo o Decreto de nº 1.071/2023, a elaboração do PPA do Estado do Paraná deveria utilizar como referência para construção da programação indicadores tais como as (i) ODS da ONU; (ii) Ranking de Competitividade dos Estados, elaborado pelo Centro de Liderança Pública e pelas Tendências Consultoria Integrada; e, por fim, (iii) a seleção do Ipardes de indicadores para o desenvolvimento econômico e social de longo prazo. De forma específica, verifica-se que para o tema “Mulher” foram ainda utilizados os seguintes indicadores: 

Em relação aos dados envolvendo a questão da equidade entre homens e mulheres e a questão de raça, destaca-se a pesquisa “PNAD-C – Pesquisa Nacional por Amonstra de Domicílios Contínua”, realizada no Paraná ao longo do 2º Trimestre de 2022 e do Primeiro Trimestre de 2023.” Referida pesquisa atesta que as mulheres pretas ou pardas são aquelas com o menor número de vínculos formais e baixa remuneração (extraído do item apresentação do PPA).

Nota-se, portanto, que os dados utilizados pelo Estado do Paraná se referem às “mulheres conhecidas pelo Sistema”, ou seja, além de (i) servidoras públicas, a (ii) mulher vítima de violência e a que possui uma (iii) baixa renda, mas, de alguma forma, exerce uma atividade produtiva. Ocorre que há mulheres que não estão presentes nestas estatísticas e que precisam de uma determinada política pública, ou seja, demandarão recursos públicos e precisam de um planejamento a longo prazo.

O MADE – Centro de Pesquisa em Macroeconomia das Desigualdades – vinculada a Faculdade de Economia e Administração (FEA) da USP – Universidade de São Paulo divulgou estudos, a partir dos dados obtidos, também, na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (PNADc). O primeiro corresponde à “Oferta de Serviços de cuidado do Brasil a partir de um indicador de Infraestrutura Social de Cuidado Direto e Recorrente”, com data de 13 de junho de 2024. O segundo estudo denomina-se “Custo da maternidade no Brasil: as múltiplas consequências do trabalho de Cuidado não remunerador realizado por mulheres”, de 29 de maio de 2024.

O objetivo do primeiro estudo é contribuir para a expansão do cuidado por meio de atividades remuneradas com o objetivo de reduzir a dependência do trabalho doméstico feminino não remunerado, e em especial, por meio da promoção de políticas que distribuam a responsabilidade de cuidado para além do âmbito familiar e garantam o cuidado como direito. E por que este estudo é importante? Porque as mulheres representem a maior parcela dos trabalhadores de cuidado, não remunerados ou com baixíssima remuneração. Desta forma, os dados evidenciam propensão não apenas à pobreza de renda, mas, também, a “pobreza de  tempo” (o que não permite uma qualificação profissional e uma adesão aos programas denominados de “empoderamento” ou “empreendedorismo”). Em outras palavras: programas de investimentos em fomento não terão resultados se as “mulheres” não puderem participar!

O segundo estudo, por sua vez, indica que os domicílios monoparentais chefiados por mulheres, possuem os menores rendimentos per capita dessas famílias e na maior necessidade de conciliar jornadas duplas e triplas, visto que suas taxas de participação no mercado de trabalho são, em média, mais elevadas, e ao mesmo tempo, o número médio de horas semanais gastas com trabalho não remunerado de cuidado é similar ao das mulheres casadas, que não exercem atividade remunerada. 

A conclusão que se chega é que é preciso que se formulem espaços para a socialização do cuidado com crianças. Somente com uma nova repartição social é que existirá o direito à maternidade segura e voluntária, assim como o direito ao trabalho remunerado digno e em condições equânimes entre os gêneros, serão garantidos.

O Estado do Paraná não indica a existência das mulheres cuidadoras em seu plano. Como, também, não reconhece a comunidade LGBTQI e tampouco as mulheres privadas de liberdade. Mas estes temas serão tratados em outros artigos!

O Plano Plurianual do Estado do Paraná, Lei nº 21.861/2023, organiza a atuação governamental em três níveis distintos: (i) eixos; (ii) programas e, por fim, (iii) ações governamentais (as quais se materializam por meio das “entregas”). Os eixos que compõe o PPA 2024-2027 são os seguintes: (i) eficiência administrativa; (ii) infraestrutura e mobilidade; (iii) desenvolvimento econômico sustentável; (iv) Inclusão Social, Direitos Humanos e Cidadania; (v) direitos básicos e Bem-estar.

Ao longo do Eixo 01, responsável pela eficiência administrativa, há três programas de governo envolvendo a “MULHER”. São eles: (i) Programa “Poder Judiciário Efetivo e Ágil na Garantia dos Direitos”, vinculada a ação 226 - Gestão de Atividades do 1° grau, atribuída ao Poder Judiciário; (ii) Programa “Gestão Interinstitucional e Comunicação Governamental”, relacionada à ação orçamentária nº 7515, a qual está vinculada à Execução dos Programas da Agência de Fomento, cuja competência é do Poder Executivo, quem controla o “Fomento Paraná S.A” e, por fim, (iii) Programa de “Gestão Pública, Transparência & Compliance”, financiada pela ação orçamentária nº 8087, que trata da Ética, compliance, transparência e cidadania na administração pública.

Desta forma, é possível afirmar que dois programas são de “gestão” e não “finalísticos”. No caso concreto, pode-se advogar que o Banco da Mulher tem como fim “(…) oferta crédito em condições diferenciadas de equalização de taxas de juros para empreendimentos com participação feminina”. Ocorre, contudo, que, além de dois programas possuírem a natureza de gestão (ou seja de meio e não de fim), o Estado do Paraná não leva em consideração a “pobreza de tempo”. Como as mulheres poderão desenvolver uma atividade profissional se precisam cuidar dos seus próximos? 

O Eixo 04, por sua vez, tem como diretrizes: (i) promover a segurança e o bem-estar das mulheres e meninas, visando eliminar a violência de gênero em todas as formas; (ii)  garantir a participação efetiva das mulheres e a igualdade de oportunidades para a liderança; (iii) Fortalecer as políticas públicas que visem ao protagonismo feminino; (iv) garantir direitos e respeito aos modos de vida, fortalecendo a autonomia e a governança dos povos e comunidades tradicionais em relação aos seus territórios e recursos naturais; (v) fomentar a Diversidade e Inclusão na Administração Pública do Estado do Paraná; (vi)  Promover o acesso dos grupos raciais minoritários às políticas públicas; (vii)   Promover o envelhecimento ativo, saudável e cidadão por meio dos municípios do Estado amigos da pessoa idosa; (viii) Fortalecer a rede de proteção e acesso aos serviços de cuidado e garantia de direitos para a população idosa; (ix) Fomentar políticas de prevenção e combate à violência contra a população idosa.

Sob a tutela da mesma Secretaria - Secretaria de Estado da Mulher, Igualdade Racial e Pessoa Idosa - SEMIPI -, indicou-se temas como (i) mulher; (ii) raça; (iii) idosos. Ponto interessante é indicar o orçamento da Secretaria para os próximos 4 (quatro) anos:

O Estado do Paraná indicou, para os próximos 4 (quatro) anos a quantia de R$ 89.194.920,00 (oitenta e nove milhões, cento e noventa e quatro mil, novecentos e vinte reais) para atender as demandas da equidade de gênero e raça, sem contar com questões delicadas envolvendo idosos.

Do Eixo 4, dois Programas se destacam: (i) “28. Paraná que respeita e prospera” e (ii) “29. Paraná que cuida”.  Por questão de espaço e tempo, o foco será o programa 28.

Em relação ao “28. Paraná que respeita e prospera” destaca-se, por exemplo, a ação 8231, a qual indica o custo administrativo da “Gestão Administrativa do SEMIPI” (programa meio e não finalístico). O valor destinado, nos quatro anos, é de R$ 50.353.900,00 (cinquenta milhões, trezentos e cinquenta e três mil e novecentos reais), ou seja, mais de metade da pasta. Não que o custo operacional não seja importante e necessário, mas revela que as políticas públicas para a promoção da (i) igualdade entre “mulheres” e “homens”; (ii) igualdade racial; (iii) povos originários e (iv) idosos será realizada com R$ 38.841.020,00 (trinta e oito milhões, oitocentos e quarenta e um mil e vinte reais), ao longo de 4 anos, ou seja, uma quantia de R$ 9.710.255,00 (nove milhões, setecentos e dez mil, duzentos e cinquenta e cinco reais) por ano.

Em relação aos programas finalísticos, destacam-se: (i) 8021 – Promoção da Igualdade Racial; (ii) 8154 – Fomento ao Protagonismo Feminimo e a Prevenção à Violência; (iii)  Promoção da Equidade e Garantia de Direitos e (iv) 8663 - Garantia e Defesa de Direitos da Pessoa Idosa. A descrição das ações encontra-se no documento em anexo.

Nota-se, a partir de uma rápida visualização, uma opção do Estado do Paraná em trabalhar em conjunto com Municípios. Além de realizar o repasse, há uma indicação de capacitação. A capacitação dos Municípios deve ser vista com bons olhos. Isto porque em recente estudo, o TEC/Paraná concluiu que:

“Nota-se uma opção do Estado do Paraná em trabalhar em conjunto com Municípios. Além de realizar o repasse, há uma indicação de capacitação. Novamente, a opção política do Estado do Paraná preocupa. Isto porque “Os dados coletados demonstram que nos municípios de maior porte (mais de 100 mil habitantes) os desafios residem principalmente no planejamento e na articulação de políticas públicas para o enfrentamento à violência contra a mulher, e em municípios de médio e pequeno portes (menos de 100 mil habitantes) as principais deficiências estão ligadas à gestão (ausência de unidade específica para planejar e gerir a política pública) e à ausência de atividades especializadas voltadas para atendimento às mulheres. Entre os aspectos comuns entre os grupos, destacam-se a falta de planejamento - mais de 90% dos municípios não possuem Planos Municipais de Direitos das Mulheres em vigor - e a ausência de programas de inclusão da mulher em situação de violência no mercado de trabalho, que foi apontado em 90,29% dos municípios. Também foi identificada em mais da metade dos municípios, principalmente os de médio e pequeno portes, a escassez de equipes especializadas para tratar da violência contra a mulher no âmbito da saúde; em mais de dois terços, a ausência de Patrulhas Maria da Penha; e em 64,83% dos respondentes a ausência de abrigos temporários para mulheres em situação de risco iminente”.

Mas a capacitação de servidores municipais e a criação de Conselhos não se mostra suficiente. Ainda mais em relação às mulheres não previstas no “sistema”. Questiona-se aqui se, quando da elaboração das opções legislativas, houve, ou não, a análise dos resultados das políticas públicas realizadas no Estado do Paraná nos últimos anos. Isto porque o parágrafo 16º do artigo 37 da CR/88 é claro ao afirmar que: “os órgãos e entidades da administração pública, individual ou conjuntamente, devem realizar avaliação das políticas públicas, inclusive com divulgação do objeto a ser avaliado e dos resultados alcançados, na forma da lei."

Duas “entregas” importantes, diante da questão da economia do cuidado, dizem respeito a duas bolsas:

É certo salientar que, em conjunto com as duas entregas acima, há mais 16 outras entregas previstas na ação “8410 - Promoção da Equidade e Garantia de Direitos SEMIPI”, a qual prevê um total de gastos de R$ 3.717.584,00 (três milhões, setecentos e dezessete mil, quinhentos e oitenta e quatro reais) para o período de 4 anos.

A primeira dúvida que surge, desta forma, é simples: qual será o valor efetivamente gasto com as bolsas?

Mas, não é só. Outra dúvida diz respeito as mulheres previstas nos  grupos. Quantas são? Isso, sem contar que são políticas restritivas. Por exemplo, no primeiro caso, trata-se apenas das mulheres que sofreram violência. No segundo, há a previsão de quem realizar o cuidado (homens podem receber). Com o devido respeito, mas se não existem estudos a respeito da “economia do cuidado” e da “pobreza de tempo” como incluir, no sistema, as mulheres responsáveis por trabalhos não remunerados em casa? 

Mas a preocupação aqui não é só a política pública não atingir seu fim, ou melhor, sequer sem implementada. Isto porque, depois do advento da Emenda Constitucional de nº 128/2022, que acrescentou o parágrafo 7º ao artigo 167 da CR, é proibido criar uma despesa pública “sem a previsão de fonte orçamentária e financeira necessária à realização da despesa ou sem a previsão da correspondente transferência de recursos financeiros necessários ao seu custeio”.  Como não há dados das mulheres envolvidos com a economia do cuidado, como socializar a questão? Como realizar o pagamento de bolsas? Qual seria o valor adequado de pagamento?

O objetivo do presente artigo foi chamar a atenção ao fato de que o planejamento a longo prazo precisa de dados e de debates com a sociedade. E mais: que o orçamento deverá recepcionar todas as pessoas que integram a sociedade. Para tanto, o Governo, ao construir o Orçamento Sensível a Gênero, deverá construir um instrumento vinculado não apenas a metas econômicas e financeiras, mas sobretudo às metas sociais.